คำอุทธรณ์ ส่วนที่ 2
2026-08-14 13:35
จำนวนครั้งที่อ่าน 13
คำอุทธรณ์ ส่วนที่ 2.
ศาลชั้นต้นวินิจฉัยลักษณะที่แท้จริงของนิติสัมพันธ์และฐานอำนาจในการให้เอกชนดำเนินกิจการบริการสาธารณะแทนยังไม่ครบถ้วน อันมีผลต่อความชอบด้วยกฎหมายของสัญญาและขอบเขตความรับผิดของผู้อุทธรณ์
ผู้อุทธรณ์ขอเรียนต่อศาลปกครองสูงสุดว่า คำพิพากษาศาลชั้นต้นได้วินิจฉัยเกี่ยวกับลักษณะของสัญญาเช่าพื้นที่ฯ เลขที่ 12/2563 ว่า มิได้เป็นนิติกรรมอำพราง โดยพิจารณาว่า คณะกรรมการจัดหาประโยชน์ในทรัพย์สินสถานีขนส่งผู้โดยสารขององค์การบริหารส่วนจังหวัดอุบลราชธานีได้มีมติในการประชุมครั้งที่ 3/2560 เมื่อวันที่ 18 ตุลาคม 2560 เห็นชอบให้ดำเนินการประมูลการบริหารจัดการรถรับจ้างสาธารณะ (แท็กซี่มิเตอร์) ภายในสถานีขนส่งผู้โดยสารเฉลิมพระเกียรติฯ ใหม่ ตามระเบียบกระทรวงมหาดไทยว่าด้วยการจัดหาประโยชน์ในทรัพย์สินขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2543 และผู้อุทธรณ์ได้เข้าทำสัญญาโดยสมัครใจ
ผู้อุทธรณ์มิได้โต้แย้งว่า ผู้ถูกอุทธรณ์ไม่มีอำนาจหน้าที่เกี่ยวกับสถานีขนส่งหรือบริการสาธารณะที่เกี่ยวข้อง และมิได้ปฏิเสธข้อเท็จจริงว่าผู้อุทธรณ์ได้ลงนามในสัญญาเลขที่ 12/2563 โดยสมัครใจ
ประเด็นที่อุทธรณ์คือ คำพิพากษาศาลชั้นต้นยังมิได้วินิจฉัยให้ครบถ้วนถึง “ลักษณะที่แท้จริงของนิติสัมพันธ์” ว่า เมื่อพิจารณาสิทธิ หน้าที่ ภารกิจ และการปฏิบัติจริงของคู่กรณีแล้ว สัญญาเลขที่ 12/2563 เป็นเพียงการให้เช่าหรือจัดหาประโยชน์ในทรัพย์สิน หรือยังมีองค์ประกอบของการมอบให้เอกชนดำเนินกิจการบริการสาธารณะในอำนาจหน้าที่ของผู้ถูกอุทธรณ์แทนทั้งหมดหรือบางส่วนรวมอยู่ด้วย
หากนิติสัมพันธ์มีองค์ประกอบดังกล่าว ย่อมมีประเด็นข้อกฎหมายที่จะต้องวินิจฉัยต่อไปว่า ผู้ถูกอุทธรณ์มีฐานอำนาจในการเลือกวิธีมอบให้เอกชนดำเนินกิจการดังกล่าวเพียงใด และได้ปฏิบัติตามหลักเกณฑ์ วิธีการ เงื่อนไข และขั้นตอนที่กฎหมายซึ่งใช้บังคับในขณะทำสัญญากำหนดไว้ครบถ้วนหรือไม่
ประเด็นดังกล่าวมีผลโดยตรงต่อความชอบด้วยกฎหมายของนิติสัมพันธ์ ขอบเขตผลผูกพันของข้อกำหนดแห่งสัญญา ตลอดจนฐานและจำนวนความรับผิดของผู้อุทธรณ์ จึงเป็นประเด็นข้อกฎหมายสำคัญที่สมควรได้รับการวินิจฉัยให้ครบถ้วนก่อนกำหนดความรับผิดตามสัญญา
2.1 ลักษณะที่แท้จริงของนิติสัมพันธ์ต้องพิจารณาจากสิทธิ หน้าที่ ภารกิจ และการปฏิบัติจริงของคู่กรณี มิใช่ชื่อสัญญาเพียงอย่างเดียว
ข้อเท็จจริงตามที่ปรากฏในสำนวนแสดงว่า ความสัมพันธ์ระหว่างคู่กรณีมิได้เริ่มต้นจากสัญญาเลขที่ 12/2563 หากมีความต่อเนื่องจากการดำเนินกิจการในช่วงเวลาก่อนหน้า
ตามสัญญาเลขที่ 1/2554 และสัญญาเลขที่ 2/2557 ความสัมพันธ์ระหว่างคู่กรณีมีลักษณะเป็นการ “มอบสิทธิ” ให้ผู้อุทธรณ์เข้าดำเนินการบริหารจัดการรถรับจ้างสาธารณะภายในสถานีขนส่ง ต่อมาแม้การจัดทำสัญญาเลขที่ 12/2563 จะเปลี่ยนรูปแบบและเรียกสถานะของผู้อุทธรณ์เป็น “ผู้เช่า” แต่ภารกิจที่ผู้อุทธรณ์ต้องดำเนินการยังเกี่ยวข้องกับการจัดระบบรถรับจ้างสาธารณะ การจัดระเบียบผู้ให้บริการ การดูแลความเรียบร้อยภายในสถานี และการให้บริการประชาชนภายใต้การกำกับของผู้ถูกอุทธรณ์
ข้อเท็จจริงดังกล่าวจึงก่อให้เกิดประเด็นสำคัญว่า การเปลี่ยนรูปแบบและชื่อเรียกคู่สัญญาจาก “ผู้รับมอบสิทธิ” มาเป็น “ผู้เช่า” ได้เปลี่ยนสาระของนิติสัมพันธ์จากการให้เอกชนเข้าดำเนินกิจการบริการสาธารณะมาเป็นเพียงการเช่าหรือจัดหาประโยชน์ในทรัพย์สินจริงหรือไม่
การวินิจฉัยลักษณะของนิติสัมพันธ์จึงไม่อาจพิจารณาเฉพาะชื่อสัญญา รูปแบบการประมูล หรือถ้อยคำที่ใช้เรียกคู่สัญญาเท่านั้น หากต้องพิจารณาสาระของสิทธิ หน้าที่ ภารกิจ และการปฏิบัติจริงของคู่กรณีประกอบกันด้วย
ดังนั้น การที่คำพิพากษาศาลชั้นต้นวินิจฉัยว่าสัญญาเลขที่ 12/2563 มิใช่นิติกรรมอำพราง โดยพิจารณากระบวนการประมูลตามระเบียบว่าด้วยการจัดหาประโยชน์ในทรัพย์สินและความสมัครใจในการเข้าทำสัญญา จึงยังมิได้ตอบประเด็นสำคัญว่า นิติสัมพันธ์ตามสัญญาพิพาทในเนื้อแท้เป็นเพียงการให้ใช้ทรัพย์สิน หรือมีองค์ประกอบของการให้เอกชนดำเนินกิจการบริการสาธารณะแทนผู้ถูกอุทธรณ์รวมอยู่ด้วย
2.2 ต้องแยกระหว่าง “อำนาจหน้าที่ในภารกิจ” กับ “อำนาจในการมอบให้เอกชนดำเนินการแทน”
ผู้อุทธรณ์มิได้โต้แย้งว่า ผู้ถูกอุทธรณ์ไม่มีอำนาจหน้าที่เกี่ยวกับสถานีขนส่งและบริการสาธารณะที่เกี่ยวข้อง
อย่างไรก็ดี การที่กฎหมายกำหนดให้องค์การบริหารส่วนจังหวัดมีอำนาจหน้าที่ในกิจการใด เป็นการกำหนดขอบเขตภารกิจขององค์กร แต่ยังเป็นคนละประเด็นกับการพิจารณาว่า องค์การบริหารส่วนจังหวัดจะนำภารกิจดังกล่าวไปให้เอกชนดำเนินการแทนได้โดยอาศัยฐานอำนาจใด และต้องปฏิบัติตามหลักเกณฑ์ วิธีการ เงื่อนไข และขั้นตอนใด
กล่าวโดยสรุป ต้องแยกให้ชัดระหว่าง “อำนาจในภารกิจ” กับ “อำนาจมอบให้เอกชนดำเนินการแทน”
เมื่อข้อเท็จจริงแห่งคดีมีประเด็นว่า ผู้อุทธรณ์มิได้เพียงเข้าครอบครองหรือใช้พื้นที่เพื่อประโยชน์ของตนเอง แต่ยังต้องปฏิบัติภารกิจเกี่ยวกับการจัดระบบรถรับจ้างสาธารณะ จัดระเบียบผู้ให้บริการ ดูแลความเรียบร้อย และให้บริการประชาชนภายใต้การกำกับของผู้ถูกอุทธรณ์ จึงจำเป็นต้องวินิจฉัยว่า ภารกิจดังกล่าวมีลักษณะเป็นการให้เอกชนเข้าดำเนินกิจการในอำนาจหน้าที่ขององค์การบริหารส่วนจังหวัดแทนทั้งหมดหรือบางส่วนหรือไม่
หากเป็นเช่นนั้น การวินิจฉัยเพียงว่า ผู้ถูกอุทธรณ์มีอำนาจหน้าที่เกี่ยวกับกิจการสถานีขนส่ง ย่อมยังไม่เพียงพอที่จะนำไปสู่ข้อสรุปว่า วิธีการที่ผู้ถูกอุทธรณ์เลือกใช้ในการนำภารกิจดังกล่าวไปให้เอกชนดำเนินการเป็นวิธีการที่มีกฎหมายรองรับและได้ดำเนินการตามเงื่อนไขแห่งกฎหมายครบถ้วนแล้ว
จึงต้องตรวจสอบต่อไปถึงฐานอำนาจตามพระราชบัญญัติองค์การบริหารส่วนจังหวัด พ.ศ. 2540 มาตรา 49 พระราชบัญญัติกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2542 มาตรา 22 ตลอดจนกฎหมาย กฎ ระเบียบ และหลักเกณฑ์ที่เกี่ยวข้องซึ่งใช้บังคับอยู่ในขณะจัดทำสัญญาพิพาท ว่ากำหนดหลักเกณฑ์และเงื่อนไขสำหรับการให้เอกชนดำเนินกิจการดังกล่าวไว้อย่างไร และผู้ถูกอุทธรณ์ได้ดำเนินการตามกฎหมายดังกล่าวครบถ้วนหรือไม่
2.3 การดำเนินการตามระเบียบว่าด้วยการจัดหาประโยชน์ในทรัพย์สินยังไม่เป็นข้อยุติ หากนิติสัมพันธ์มีองค์ประกอบของการให้เอกชนดำเนินกิจการบริการสาธารณะรวมอยู่ด้วย
สัญญาเลขที่ 12/2563 จัดทำขึ้นในรูปของสัญญาเช่าโดยอาศัยระเบียบกระทรวงมหาดไทยว่าด้วยการจัดหาประโยชน์ในทรัพย์สินขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2543
ผู้อุทธรณ์มิได้โต้แย้งว่า ระเบียบดังกล่าวไม่อาจใช้เป็นฐานสำหรับการจัดหาประโยชน์ในทรัพย์สินภายในขอบเขตที่กฎหมายกำหนด
แต่ประเด็นแห่งคดีอยู่ที่ว่า ระเบียบดังกล่าวเพียงพอที่จะรองรับสาระทั้งหมดของนิติสัมพันธ์ตามสัญญาพิพาทหรือไม่
หากสาระของสัญญาเป็นเพียงการให้เอกชนใช้ทรัพย์สินเพื่อหาประโยชน์ การพิจารณาย่อมอยู่บนฐานของกฎหมายและระเบียบเกี่ยวกับการจัดหาประโยชน์ในทรัพย์สิน
แต่หากข้อเท็จจริงแสดงว่า ผู้อุทธรณ์ยังได้รับมอบหมายให้ดำเนินภารกิจที่เกี่ยวข้องกับการจัดบริการสาธารณะในอำนาจหน้าที่ของผู้ถูกอุทธรณ์ด้วย ย่อมต้องตรวจสอบฐานอำนาจและหลักเกณฑ์สำหรับการให้เอกชนดำเนินภารกิจส่วนนั้นเพิ่มเติม
ด้วยเหตุนี้ การดำเนินการประมูลตามระเบียบว่าด้วยการจัดหาประโยชน์ในทรัพย์สินจึงยังไม่อาจเป็นข้อยุติในตัวเองว่า นิติสัมพันธ์ทุกส่วนตามสัญญาพิพาทมีฐานอำนาจและได้ดำเนินการโดยชอบด้วยกฎหมายแล้ว
ในทำนองเดียวกัน การที่ผู้อุทธรณ์ตรวจสอบร่างสัญญาและลงนามในสัญญาโดยสมัครใจ เป็นข้อเท็จจริงเกี่ยวกับการแสดงเจตนาของคู่สัญญา แต่ไม่ทำให้การตรวจสอบฐานอำนาจของหน่วยงานทางปกครองหมดความจำเป็น เพราะความยินยอมของเอกชนไม่อาจใช้แทนฐานอำนาจหรือหลักเกณฑ์และขั้นตอนที่กฎหมายกำหนดสำหรับการดำเนินการของหน่วยงานทางปกครองได้
2.4 กฎหมายและหลักเกณฑ์เกี่ยวกับการมอบให้เอกชนดำเนินการแทนต้องพิจารณาตามกฎหมายที่ใช้บังคับในขณะทำสัญญา
เมื่อสัญญาเลขที่ 12/2563 จัดทำขึ้นใน พ.ศ. 2563 การตรวจสอบฐานอำนาจและความชอบด้วยกฎหมายย่อมต้องพิจารณาจากกฎหมาย กฎ ระเบียบ และหลักเกณฑ์ที่ใช้บังคับอยู่ในขณะนั้นเป็นสำคัญ
ข้อมูลเกี่ยวกับการพิจารณาร่างกฎหมายของกระทรวงมหาดไทยใน พ.ศ. 2558 ตลอดจนกฎกระทรวงการมอบหมายให้เอกชนดำเนินการแทนในภารกิจหรือกิจการขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2567 จึงมิได้นำมาใช้บังคับย้อนหลังแก่สัญญาพิพาท หากแต่มีความเกี่ยวข้องในฐานะข้อมูลประกอบการพิจารณาพัฒนาการของหลักเกณฑ์ทางกฎหมายเกี่ยวกับการมอบให้เอกชนดำเนินกิจการแทน
สาระสำคัญที่ผู้อุทธรณ์ขอให้วินิจฉัยจึงยังคงอยู่ที่ว่า ในขณะทำสัญญาเลขที่ 12/2563 ผู้ถูกอุทธรณ์มีฐานอำนาจตามกฎหมายใดในการให้เอกชนดำเนินภารกิจดังกล่าว และกฎหมายที่ใช้บังคับในขณะนั้นกำหนดหลักเกณฑ์ วิธีการ เงื่อนไข หรือขั้นตอนไว้อย่างไร รวมทั้งผู้ถูกอุทธรณ์ได้ปฏิบัติตามหลักเกณฑ์ดังกล่าวครบถ้วนหรือไม่
ประเด็นนี้มิใช่การนำกฎหมายภายหลังมาใช้บังคับแก่ข้อเท็จจริงในอดีต แต่เป็นการขอให้ตรวจสอบฐานอำนาจและวิธีการใช้อำนาจของผู้ถูกอุทธรณ์ตามกฎหมายที่ใช้บังคับในขณะเกิดนิติสัมพันธ์ให้ครบถ้วน
2.5 สถานะและขอบเขตสิทธิเหนือทรัพย์สินเป็นข้อประกอบในการตรวจสอบฐานอำนาจ
นอกจากฐานอำนาจในการให้เอกชนดำเนินกิจการแล้ว ข้อเท็จจริงเกี่ยวกับสถานะของพื้นที่หรือทรัพย์สินภายในสถานีขนส่งซึ่งเป็นวัตถุแห่งสัญญายังเป็นข้อประกอบในการพิจารณาขอบเขตอำนาจของผู้ถูกอุทธรณ์
จึงสมควรตรวจสอบจากเอกสารในสำนวนว่า ผู้ถูกอุทธรณ์มีกรรมสิทธิ์ หรือมีสิทธิใช้ ดูแล หรือบริหารจัดการพื้นที่ดังกล่าวในฐานะใด และขอบเขตแห่งสิทธินั้นครอบคลุมถึงการนำพื้นที่ออกให้เอกชนเช่าหรือจัดหาประโยชน์เพียงใด รวมทั้งต้องได้รับอนุญาตหรือความเห็นชอบจากหน่วยงานเจ้าของทรัพย์สินหรือหน่วยงานที่เกี่ยวข้องหรือไม่
ประเด็นนี้มิใช่แกนหลักของเหตุอุทธรณ์ข้อนี้ แต่เป็นข้อเท็จจริงประกอบที่สมควรได้รับการตรวจสอบเพื่อให้การวินิจฉัยฐานอำนาจและความชอบด้วยกฎหมายของนิติสัมพันธ์เป็นไปโดยครบถ้วน
2.6 ผลของการวินิจฉัยลักษณะนิติสัมพันธ์และฐานอำนาจย่อมกระทบโดยตรงต่อผลผูกพันของสัญญาและความรับผิดของผู้อุทธรณ์
เหตุอุทธรณ์ข้อนี้มิได้มุ่งหมายให้ถือว่า หากพบความบกพร่องเกี่ยวกับฐานอำนาจหรือขั้นตอนประการใดแล้ว สัญญาเลขที่ 12/2563 หรือข้อกำหนดทั้งหมดต้องไม่มีผลโดยอัตโนมัติ
หากแต่ผู้อุทธรณ์ขอให้ศาลวินิจฉัยตามลำดับว่า
ลักษณะที่แท้จริงของนิติสัมพันธ์ → ฐานอำนาจ → หลักเกณฑ์และเงื่อนไขการใช้อำนาจ → การดำเนินการตามข้อเท็จจริง → ผลทางกฎหมาย → ผลต่อสัญญาและความรับผิด
หากนิติสัมพันธ์มีทั้งส่วนที่เกี่ยวกับการใช้หรือจัดหาประโยชน์ในทรัพย์สิน และส่วนที่เกี่ยวกับการให้เอกชนดำเนินกิจการบริการสาธารณะ ย่อมสมควรพิจารณาผลทางกฎหมายของนิติสัมพันธ์แต่ละส่วนให้ชัดเจน และพิจารณาต่อไปว่า ข้อกำหนดเกี่ยวกับค่าตอบแทนหรือภาระทางการเงินสัมพันธ์กับนิติสัมพันธ์ส่วนนั้นอย่างไร
เมื่อผลแห่งการวินิจฉัยดังกล่าวอาจกระทบต่อฐานแห่งสิทธิในการเรียกค่าตอบแทน ขอบเขตผลผูกพันของข้อกำหนดแห่งสัญญา และจำนวนความรับผิดของผู้อุทธรณ์ จึงควรวินิจฉัยประเด็นเหล่านี้ให้ครบถ้วนก่อนกำหนดจำนวนเงินที่ผู้อุทธรณ์ต้องรับผิด
ประเด็นที่ขอให้ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัย
ด้วยเหตุผลดังกล่าว ผู้อุทธรณ์จึงขอให้ศาลปกครองสูงสุดพิจารณาและวินิจฉัยว่า
ประการแรก เมื่อพิจารณาสัญญาฉบับก่อนหน้า สัญญาเลขที่ 12/2563 สิทธิ หน้าที่ ภารกิจ และการปฏิบัติจริงของคู่กรณีแล้ว นิติสัมพันธ์ตามสัญญาพิพาทเป็นเพียงการเช่าหรือจัดหาประโยชน์ในทรัพย์สิน หรือมีองค์ประกอบของการให้เอกชนดำเนินกิจการบริการสาธารณะในอำนาจหน้าที่ของผู้ถูกอุทธรณ์แทนทั้งหมดหรือบางส่วนรวมอยู่ด้วย
ประการที่สอง หากนิติสัมพันธ์มีองค์ประกอบดังกล่าว ผู้ถูกอุทธรณ์มีฐานอำนาจตามบทบัญญัติแห่งกฎหมายใด และกฎหมายที่ใช้บังคับในขณะทำสัญญากำหนดหลักเกณฑ์ วิธีการ เงื่อนไข และขั้นตอนในการใช้อำนาจไว้อย่างไร
ประการที่สาม ผู้ถูกอุทธรณ์ได้ดำเนินการตามฐานอำนาจ หลักเกณฑ์ วิธีการ เงื่อนไข และขั้นตอนดังกล่าวครบถ้วนหรือไม่ รวมทั้งมีอำนาจและสิทธิเหนือพื้นที่หรือทรัพย์สินอันเป็นวัตถุแห่งสัญญาในขอบเขตเพียงใด
ประการที่สี่ หากปรากฏว่าการดำเนินการส่วนใดไม่เป็นไปตามกฎหมาย ความบกพร่องดังกล่าวมีผลทางกฎหมายต่อนิติสัมพันธ์ ข้อกำหนดแห่งสัญญา ค่าตอบแทน และขอบเขตความรับผิดของผู้อุทธรณ์เพียงใด
เหตุอุทธรณ์ดังกล่าวตั้งอยู่บนข้อเท็จจริงเกี่ยวกับสัญญาฉบับก่อนหน้า สัญญาพิพาท ลักษณะภารกิจ การดำเนินกิจการต่อเนื่อง การถ่ายโอนภารกิจ พื้นที่สถานีขนส่ง ตลอดจนสิทธิและหน้าที่ของคู่กรณีที่ได้กล่าวอ้างและปรากฏในสำนวนแล้ว โดยผู้อุทธรณ์ขอให้ศาลปกครองสูงสุดนำข้อเท็จจริงดังกล่าวมาปรับใช้กับบทบัญญัติแห่งกฎหมายให้ครบถ้วน มิใช่การเปลี่ยนแปลงสาระของข้อพิพาทหรือยกข้อเท็จจริงใหม่ขึ้นในชั้นอุทธรณ์
เมื่อคำพิพากษาศาลชั้นต้นยังมิได้วินิจฉัยลักษณะที่แท้จริงของนิติสัมพันธ์ ฐานอำนาจในการให้เอกชนดำเนินกิจการบริการสาธารณะแทน ตลอดจนหลักเกณฑ์และเงื่อนไขแห่งการใช้อำนาจดังกล่าวให้ครบถ้วน การกำหนดให้ผู้อุทธรณ์รับผิดตามจำนวนเงินและเงื่อนไขแห่งสัญญาจึงยังตั้งอยู่บนฐานข้อกฎหมายที่สมควรได้รับการตรวจสอบเพิ่มเติม
ผู้อุทธรณ์จึงขอศาลปกครองสูงสุดโปรดวินิจฉัยประเด็นดังกล่าวให้ครบถ้วนเสียก่อน แล้วจึงกำหนดผลผูกพันของสัญญาและขอบเขตความรับผิดของผู้อุทธรณ์ตามข้อเท็จจริงและข้อกฎหมายที่ถูกต้องต่อไป
การเตรียมพร้อม สร้างความเข้าใจ โดยการวิเคราะห์ตามตัวอย่าง ถือเป็นยุทธวิธีที่ สร้างความชำนาญในการวิเคราะห์ นำมาซึ่งการตัดสินใจที่มีประสิทะิภาพ
